A cura dell’Energy Team
Il Decreto Legge 17 marzo 2020, n. 18, recante «misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19» (il “Decreto” ovvero il «Decreto Cura Italia»), introduce disposizioni specifiche relative ai procedimenti amministrativi pendenti e agli effetti degli atti amministrativi in scadenza.
La norma di riferimento è l’art. 103 del Decreto, la quale, in merito ai procedimenti amministrativi, avviati su istanza di parte o d’ufficio, stabilisce la sospensione, a far data dal 23 febbraio 2020 e fino al 15 aprile 2020, di tutti i termini ordinatori, perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi. In tal modo il Legislatore, a fronte dell’emergenza COVID-19, ha sospeso i procedimenti amministrativi – a eccezione dei casi che denotano una particolare urgenza – con l’effetto che i relativi termini riprenderanno a decorrere dal 16 aprile 2020. Tale sospensione incide, inoltre, sull’attività di tutti gli operatori privati che hanno ricevuto autorizzazioni, o altra tipologia di provvedimento amministrativo, contenenti specifiche prescrizioni e/o obblighi di fare.
Sebbene, infatti, l’espressione “termine esecutivo” non sia generalmente utilizzata “nel linguaggio normativo”, come rilevato all’interno del dossier del Senato A.S. 1766, “Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 D.L. 18/2020 – A.S. 1766 Volume II Articoli da 50 a 127 Edizione provvisoria”, con tale terminologia “sembrerebbe potersi riferire anche ai termini di esecuzione provvedimentale mediante attività rimesse a soggetti privati”. Si pensi, ad esempio, agli adempimenti previsti dalle autorizzazioni uniche entro cui il privato deve realizzare un impianto alimentato da energia rinnovabile ovvero altra infrastruttura energetica. In tal modo, il Legislatore ha esteso gli effetti derivanti dalla sospensione dei procedimenti amministrativi anche alle attività dei privati e non solo, dunque, a quelle delle pubbliche amministrazioni.
In tale contesto è evidente che gli eventuali – ma probabili – ritardi in cui si potrebbe incorrere a causa della sospensione de qua non dovrebbero produrre conseguenze né in capo alla pubblica amministrazione né, tantomeno, in capo al privato.
Con il Decreto, il Legislatore invita inoltre le pubbliche amministrazioni all’adozione di ogni misura organizzativa idonea ad assicurare comunque la ragionevole durata e la celere conclusione dei procedimenti, con priorità per quelli da considerare urgenti, anche sulla base di motivate istanze degli interessati. Il riferimento potrebbe essere, ad esempio, ai procedimenti per il cui regolare svolgimento sarebbe necessaria l’indizione di conferenze di servizi sincrone, che potrebbero essere svolte anche tramite modalità telematiche, come previsto dall’articolo 14-ter della Legge 7 agosto 1990, n. 241 (la “Legge sul procedimento amministrativo”). Tuttavia, in considerazione delle difficoltà che potrebbero riscontrarsi in questo particolare momento e dell’esigenza delle pubbliche amministrazioni di riorganizzare la loro attività lavorativa, il Legislatore prevede la proroga o il differimento dei termini di formazione della volontà conclusiva dell’amministrazione nelle forme del silenzio significativo previste dall’ordinamento. Al riguardo, una delle ipotesi di silenzio significativo è senz’altro quella prevista dall’art. 17-bis, Legge sul procedimento amministrativo, rubricato “Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici”. Secondo tale norma, nel caso in cui le pubbliche amministrazioni debbano rilasciare pareri, nulla osta o altri atti, in base alle singole fattispecie, hanno a disposizione un termine di 30 o 90 giorni per provvedere; in caso di silenzio il parere si intende acquisito (cd. silenzio assenso).
In tale contesto emerge che se da una parte il Legislatore sembra voler consentire, seppur con modalità telematiche, una prosecuzione delle attività delle pubbliche amministrazioni – soprattutto se urgenti e laddove possibile, sempreché non pregiudichi la tutela della salute dei consociati – dall’altro lato introduce un elemento di incertezza – qual è la proroga del termine di manifestazione di volontà nelle forme del silenzio significativo – che potrebbe comunque non consentire la prosecuzione dell’attività. Si tratta, ad avviso di chi scrive che comunque tiene conto della situazione eccezionale ed imprevedibile in cui versa il Paese, di una norma che, seppur per un breve periodo di tempo, comporterà una profonda incertezza per gli operatori privati. Tale incertezza darà probabilmente luogo al sorgere di numerose problematiche, tanto nel momento attuale quanto in quello successivo all’emergenza causata dal COVID-19, che tuttavia, per un’adeguata e puntuale riflessione, dovranno essere analizzate di volta in volta.
Un esempio di tali problematiche potrebbe essere rinvenuto nelle comunicazioni che, in genere, devono trasmettere allo Sportello Unico delle Attività Produttive – SUAP – competente, gli esercenti un’attività commerciale e/o artigianale nell’ipotesi di sospensione dell’attività stessa. In tale circostanza, si rilevano già comportamenti discordanti da Comune a Comune. Alle amministrazioni comunali che invitano tali operatori a non trasmettere alcuna comunicazione, proprio in ragione della sospensione disposta dal Governo, si affiancano infatti amministrazioni che in ogni caso consigliano di effettuare tale adempimento, in quanto potenziale documento di prova nel momento in cui lo Stato dovesse prevedere aiuti e/o benefici di qualunque genere, a ristoro dei danni causati alle relative attività dalla diffusione del COVID-19.
Altro esempio potrebbe essere quello della presentazione della Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata (“CILA”) per il compimento di interventi connessi alla realizzazione e/o alla manutenzione di impianti energetici, per i quali potrebbe non applicarsi la sospensione in esame visto che, tecnicamente, la CILA non rientra nell’ambito dei procedimenti amministrativi ma rappresenta una mera comunicazione inviata dai privati all’amministrazione competente.
Ciò posto, si ritiene comunque probabile, sempre in ragione della continua evoluzione della situazione sociale, che, salvo che non si sia di fronte a procedimenti amministrativi di estrema urgenza, siano le stesse pubbliche amministrazioni ad assumere un atteggiamento cautelativo, attendendo la scadenza della proroga prima di continuare a svolgere un procedimento amministrativo che potrebbe essere connotato da non poche incertezze. Ciò, peraltro, sta già accadendo con riferimento ai procedimenti avviati dalla pubblica amministrazione al fine di applicare sanzioni amministrative (comprese eventuali decadenze), in caso di mancato rispetto, da parte dei privati, dei termini e/o delle scadenze cui erano vincolati.
A comprova di quanto sopra basti notare i recenti provvedimenti pubblicati in data 16 marzo 2020 dal Gestore per i Servizi Energetici – GSE S.p.A. (“GSE”) e dall’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (“ARERA”), i quali hanno previsto una sospensione dei procedimenti amministrativi (anche sanzionatori) nei settori di relativa competenza.
Tali disposizioni consentono, in particolare agli operatori del settore che devono ottenere una specifica autorizzazione o che, diversamente, devono dare esecuzione alle prescrizioni ivi contenute o, ancora, che devono rinnovare le autorizzazioni già in loro possesso, di non dover subire conseguenze pregiudizievoli derivanti dalla diffusione dell’epidemia e, conseguentemente, dall’impossibilità, sia da parte loro, sia da parte delle pubbliche amministrazioni, di poter in questo momento svolgere regolarmente le loro attività.
E’ opportuno precisare, tuttavia, che la sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi non determina un azzeramento degli stessi; al contrario, nel computo dei termini si deve tenere conto sia del periodo trascorso dalla data di presentazione dell’istanza o della comunicazione di avvio del procedimento a quello dell’intervenuta sospensione, sia del successivo periodo che inizia a decorrere dalla data in cui termina la sospensione stessa (nel caso di specie, dal 16 aprile 2020 sempre che non vi sarà un’ulteriore proroga).
Ai fini del computo dei relativi termini, pertanto, in base alla disposizione in commento non si tiene conto del periodo per il quale è disposta la sospensione, che decorre dal 23 febbraio (o dalla data successiva in cui il procedimento è stato avviato) al 15 aprile 2020.
Al netto delle incertezze summenzionate, tali misure si presentano tuttavia come un salvagente, volto a tutelare l’attività che sia i soggetti pubblici sia i soggetti privati devono prestare nell’ambito dei loro interessi e delle loro attribuzioni. Un salvagente che, in particolare, ha il fine di evitare che l’attuale emergenza comporti ulteriori aggravi economici, determinando la decadenza da procedimenti amministrativi non ancora conclusi, i quali, ad oggi, inevitabilmente subiscono un rallentamento.
A conforto di quanto sopra si segnala che in data 24.03.2020 GSE, d’intesa con il Ministero dello Sviluppo Economico (il “MISE”), ha pubblicato l’elenco delle proroghe disposte con riferimento ai procedimenti e ai connessi adempimenti degli operatori economici.
Valga sin da subito precisare, anche al fine di fornire un dato certo agli operatori economici interessati, che nessuna proroga sarà applicata ai procedimenti amministrativi che il GSE, sulla base dei documenti già nella propria disponibilità, potrà concludere con esito positivo.
Per tutti gli altri casi, l’elenco pubblicato dal GSE, unitamente al MISE, fornisce una descrizione puntuale dei periodi di proroga disposti con riguardo a ciascun tipo di procedimento in essere.
In particolare, è prorogato al 22 maggio 2020 (a) il termine per la presentazione delle richieste per la Cogenerazione ad alto rendimento (“CAR”), per i Certificati Bianchi per la CAR e per la Fuel mix disclosure e (b) la data di pubblicazione del bando previsto dall’articolo 40-ter della Legge 28.02.2020, n. 8, in materia di impianti a biogas.
Devono essere invece adempiuti entro il 22.07.2020, quindi oltre quasi due mesi dalla data originariamente prevista del 31 maggio 2020, gli obblighi di comunicazione circa il raggiungimento degli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico, posti in capo alle imprese di distribuzione di energia elettrica e di gas.
Sono state infine definite diverse e specifiche proroghe per la presentazione della documentazione, a cura degli operatori economici, in materia di: (i) rinnovabili elettriche di cui Decreti FER 2012, 2016 e 2019; (ii) Conto Termico; (iii) Biometano e (iv) Certificati Bianchi.
Per una comprensione puntuale e dettagliata delle diposizioni adottate dal GSE e dal MISE, si suggerisce di prendere visione del citato elenco al link: https://www.gse.it/documenti_site/Documenti%20GSE/Archivio/DL%20CuraItalia_Sospensione%20termini 20procedimenti.pdf%.
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