A cura di Annalisa Di Ruzza, Edoardo Ferrero e Guido Ajello
1. L’emergenza epidemiologica da COVID-19 ha avuto effetti straordinari e imprevedibili su tutto il tessuto economico del Paese e ha necessariamente una ricaduta anche sulle funzioni aziendali responsabili della compliance dell’impresa rispetto agli adempimenti di carattere amministrativo e ambientale.
Occorre dunque analizzare come agire nei casi in cui tale contesto determini l’impossibilità di adempiere correttamente e tempestivamente agli obblighi in materia ambientale (comunicazione di dati, auto-controlli, etc.) entro i termini prescritti.
2. Va innanzitutto effettuata una fondamentale distinzione fra i termini che sono fissati direttamente dalla legge o da altri atti aventi carattere normativo e quelli che sono determinati da atti amministrativi.
3. I primi possono essere formulati sia tramite il riferimento a date specifiche di ogni anno oppure come lasso di tempo decorrente da un dato fatto, atto o comportamento (ad esempio, tante ore, giorni o mesi dall’entrata in esercizio di un impianto o dalla conoscenza di una potenziale contaminazione).
In linea generale e di diritto, i termini imposti da una previsione normativa possono essere modificati o prorogati solo da una norma di rango equivalente o superiore rispetto a quella che li ha stabiliti, non da una norma di rango inferiore né tanto meno da atti amministrativi.
In relazione a tali termini, a livello statale non vi è stata una proroga generalizzata e sistematica bensì limitate proroghe o deroghe specifiche contenute principalmente negli articoli del c.d. “Cura Italia” (D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla L. 24 aprile 2020, n. 27), che si sono aggiunte alla sospensione generale dei procedimenti amministrativi.
Tale sospensione generale non trova più applicazione poiché è cessata il 15 maggio 2020, eccezion fatta per i procedimenti di verifica del conseguimento di alcuni obblighi previsti dal D.M. 11 gennaio 2017 in relazione ai Certificati Bianchi: in quest’ultimo caso, infatti, la sospensione è stata posticipata al 30 novembre 2020 dal D.L. 19 maggio 2020, n. 34, così come convertito dalla L. 17 luglio 2020, n. 77.
Con riguardo alle proroghe specifiche, il Cura Italia aveva fissato al 30 giugno 2020 i termini per una serie di adempimenti in materia di rifiuti, tra cui la presentazione del MUD e delle comunicazioni dei dati relativi alle pile e accumulatori nonché il versamento del diritto annuale di iscrizione all’Albo nazionale gestori ambientali.
Sempre in materia di rifiuti, in sede di conversione del Cura Italia era stato inserito l’art. 113-bis, che consentiva alle imprese di gestire in modo più agile i rifiuti in regime di deposito temporaneo, anche considerate le significative conseguenze che discendono dalla violazione delle condizioni del deposito temporaneo medesimo sul piano amministrativo e penale.
Tale norma è stata però abrogata dall’art. 228-bis del citato D.L. 34/2020, così come convertito dalla L. 77/20020.
Ad oggi, rimane quindi pienamente applicabile quanto disposto dall’art. 183, comma 1, lett. bb), n. 2) del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che impone al gestore di avviare i rifiuti al recupero o allo smaltimento con cadenza almeno trimestrale, indipendentemente dalle quantità in deposito; oppure, alternativamente, di provvedere in tal senso quando il quantitativo di rifiuti in deposito raggiunga complessivamente i 30 metri cubi di cui al massimo 10 metri cubi di rifiuti pericolosi (in ogni caso, con durata non superiore ad un anno).
4. Con il Cura Italia è stata anche disposta la proroga della validità di tutti i certificati, gli attestati, i permessi, le concessioni, le autorizzazioni e gli atti abilitativi comunque denominati, in scadenza tra il 15 gennaio e il 15 aprile 2020.
In sede di conversione è stato poi precisato che l’elencazione di cui sopra ricomprende anche, in materia edilizia, «i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380» ed è stato altresì modificato il periodo in cui opera la proroga di validità, giacché è stato previsto che essa si applichi a tutti gli atti abilitativi in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, i quali conserveranno la loro validità «per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza».
Inoltre, sempre in sede di conversione, è stato espressamente precisato che tale proroga si applica anche alle segnalazioni certificate di inizio attività, alle segnalazioni certificate di agibilità, alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate, nonché al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.
A tale proposito si ricorda che la cessazione dello stato di emergenza è stata da ultimo posticipata al 15 ottobre 2020 con l’art. 1, comma 1, lett. a) del D.L. 30 luglio 2020, n. 83.
Le disposizioni richiamate costituiscono dunque una proroga ex lege della durata dei titoli abilitativi, comunque denominati, che pare molto significativa poiché evita che l’efficacia degli stessi venga meno durante il periodo di emergenza, di fatto concedendo alle imprese un tempo maggiore per gestirne il rinnovo o per concludere le attività ad essi sottese.
Con riguardo ad esempio ai titoli edilizi, la cui validità, in forza della citata norma, risulta prorogata sino a quando non saranno trascorsi novanta giorni dalla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza, il titolare ottiene quindi un intervallo temporale “extra” per concludere i lavori, che dovrebbe sopperire ai ritardi nelle attività che presumibilmente si sono concretizzati a causa dell’emergenza sanitaria.
5. In assenza di proroga o di deroga di carattere normativo, quando non sia possibile il rispetto dei termini per l’assolvimento degli adempimenti di carattere amministrativo, sarebbe opportuna la predisposizione, prima della scadenza, di documentazione interna idonea a dimostrare l’oggettiva impossibilità di adempiere, perché ciò rileva in modo determinante rispetto alle sanzioni amministrative e penali eventualmente previste per il mancato adempimento dell’obbligo entro il termine prescritto.
Cause di impossibilità oggettiva possono essere, ad esempio, l’obbligo di cessazione delle attività presso gli stabilimenti o gli uffici amministrativi, il divieto di spostamento di figure aziendali non fungibili, etc.
Occorre tuttavia prestare attenzione al fatto che non pare sia mai venuta meno la possibilità di “smart working” e dunque la dimostrazione dell’impossibilità oggettiva deve tenere conto di tale circostanza.
6. Venendo ai termini fissati da atti amministrativi, e in particolare dalle autorizzazioni in materia ambientale ambientali, questi possono essere prorogati dall’ente competente al rilascio qualora non siano riproduttivi di termini di fonte normativa.
La proroga può avvenire d’ufficio prima della scadenza del termine o su istanza di parte.
7. Numerosi enti locali e territoriali hanno adottato provvedimenti di proroga d’ufficio.
Ne è un esempio il decreto della Direzione Generale Ambiente e Clima della Regione Lombardia n. 3430 del 17 marzo 2020, avente ad oggetto “misure temporanee e urgenti inerenti taluni adempimenti previsti in materia di autorizzazione integrata ambientale (a.i.a.) ai sensi della parte ii del d.lgs. 152/06”.
Con tale provvedimento di carattere generale, la Regione Lombardia ha approvato misure temporanee volte a semplificare taluni adempimenti in capo ai gestori delle installazioni soggette ad AIA, come ad esempio il «differimento al 31 ottobre 2020 del termine per adempiere, ai sensi dell’art. 29-decies comma 2 del d.lgs. 152/06, alla comunicazione, mediante inserimento nell’applicativo “AIDA”, dei dati sui controlli alle emissioni eseguiti secondo le prescrizioni delle A.I.A. nel corso dell’anno solare 2019» nonché «dell’obbligo di compilazione dell’applicativo di Regione Lombardia ‘Modulistica IPPC on line’ in occasione della presentazione di istanze per il rilascio, riesame o modifica delle A.I.A.».
8. Nel caso della proroga su istanza di parte, la richiesta deve essere proposta dall’impresa prima della scadenza del termine (con il maggiore anticipo possibile) ed è necessario motivare le ragioni che rendono impossibile od oltremodo difficoltoso e incerto il rispetto del termine medesimo.
In assenza di proroga d’ufficio, in relazione ai termini previsti dagli atti amministrativi si consiglia dunque – quando non sia possibile il rispetto – la predisposizione prima della scadenza di apposita istanza di proroga, corredata da documentazione idonea alla suddetta dimostrazione.
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