A cura di Guido Ajello, Claudio Costantino e Gabriella Galioto
Il 30 aprile 2021, il Governo italiano ha trasmesso alla Commissione Europea il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (“PNRR” o “Piano”), ai fini dell’assegnazione dei contributi finanziari a valere sul Recovery Fund, come rappresentato nella newsletter del 20 aprile 2021.
Il Piano elaborato dall’Esecutivo – nel confermare le sei missioni già individuate nella precedente bozza del 12 gennaio 2021 – propone un’imponente e ambizioso progetto di riforme orientate a migliorare il quadro regolatorio del sistema Italia, nonché ad incrementare stabilmente “l’equità, l’efficienza e la competitività del Paese”.
Il percorso riformatore tracciato dal Piano, per favorire la crescita e per attuare le menzionate sei missioni, si fonda sulla semplificazione, concetto ripetuto nel PNRR per ben 145 volte, mediante tre tipologie di riforme: orizzontali, abilitanti e settoriali.
Nell’ambito delle riforme abilitanti, finalizzate a “rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese”, si inserisce la semplificazione in materia di contratti pubblici e concessioni quale “obiettivo essenziale per l’efficiente realizzazione delle infrastrutture e per il rilancio dell’attività edilizia”, non solo in relazione alla fase di affidamento, ma anche a quelle di “pianificazione programmazione e progettazione”.
Sul punto, il percorso riformatore del Piano prevede una diversa modalità di attuazione in funzione dell’urgenza delle misure da adottare, stabilendo per le:
- “misure urgenti”, l’approvazione entro maggio 2021 di un decreto-legge, volto a rafforzare le semplificazioni già previste nel D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni in Legge 11 settembre 2020, n. 120 (“Decreto Semplificazioni”) ed a prorogarne l’efficacia fino al 2023;
- “misure a regime”, l’adozione entro il 31 dicembre 2021 di un disegno di legge delega finalizzato alla riforma del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (“Codice dei Contratti Pubblici”) e dei relativi decreti legislativi entro i nove mesi dall’entrata in vigore della legge delega.
Con riferimento al punto a), il decreto di prossima approvazione dovrà rafforzare le misure già contenute nel Decreto Semplificazioni in ordine a:
- termine massimo per l’aggiudicazione dei contratti;
- verifiche antimafia e protocolli di legalità;
- conferenza di servizi veloce;
- limitazione della responsabilità per danno erariale ai casi di dolo (ad esclusione dei danni cagionati da omissione o inerzia);
- collegio consultivo tecnico;
- individuazione di misure per il contenimento dei tempi di esecuzione del contratto, in relazione alle tipologie dei contratti.
Il PNRR, altresì, prevede ulteriori misure, la cui attuazione non richiede l’adozione di un provvedimento legislativo ad hoc, tra cui si annoverano:
- l’avvio dei lavori della Cabina di regia per il coordinamento della contrattualistica pubblica già istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in attuazione dell’articolo 212, Codice dei Contratti Pubblici;
- la riduzione del numero e qualificazione delle stazioni appaltanti;
- il potenziamento del database di tutti i contratti tenuto dall’Autorità Nazionale Anticorruzione;
- la semplificazione e digitalizzazione delle procedure dei centri di committenza ed interoperabilità dei relativi dati.
Con riguardo al precedente punto b), le novità più rilevanti (e forse più attese), sono certamente le “misure a regime”, tenuto conto che il disegno di legge delega dovrà:
- limitarsi a recepire “le norme delle tre direttive UE (2014/23, 24 e 25), integrandole esclusivamente nelle parti che non siano self executing e ordinandole in una nuova disciplina più snella rispetto a quella vigente”, con l’obiettivo di ridurre al massimo le previsioni non contenute nella normativa europea;
- operare una proficua comparazione con la normativa adottata in Germania e nel Regno Unito.
Nel solco del dibattito tra l’ANAC e l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – già anticipato nella newsletter del 20 aprile 2021 – il Piano si è mosso in parziale continuità con le osservazioni avanzate dalla seconda, che invitava a sospendere “temporaneamente l’applicazione del Codice dei contratti pubblici, introducendo una disciplina speciale riservata esclusivamente a tali procedure, in relazione alle quali troverebbero applicazione le sole norme contenute nelle direttive europee del 2014 in materia di gare pubbliche, con le dovute integrazioni laddove le disposizioni europee non siano immediatamente self-executing” (cfr. AGCM, segnalazione Rif. N. S4143).
Nell’ottica di un’integrale riforma del Codice dei Contratti Pubblici, il Piano individua 17 criteri che dovranno indirizzare l’azione riformatrice della legge delega, tra cui figurano la revisione della disciplina dell’appalto integrato con relativa riduzione dei divieti, la riforma della disciplina del subappalto e l’inserimento di un tendenziale divieto di clausole di proroga e di rinnovo automatico nei contratti di concessione.
Ancor più ambiziosa, infine, è la riforma rubricata “Recovery Procurement Platform”, volta alla modernizzazione del sistema nazionale degli appalti pubblici attraverso “la digitalizzazione e il rafforzamento della capacità amministrativa delle amministrazioni aggiudicatrici”, che dovrà essere completata entro il 2026 mediante diverse azioni tra cui: (i) “formazione e supporto” nella gestione di procedure di acquisto con strumenti digitali avanzati di acquisto e negoziazione; (ii) la definizione di “strumenti di acquisto avanzati” e (iii) “l’evoluzione del sistema nazionale di eProcurement”.
Il Piano getta le basi per un’integrale riforma del Codice dei Contratti Pubblici, tra non poche difficoltà applicative manifestate, sia dalle amministrazioni aggiudicatrici, sia dagli operatori economici, con l’intento di valorizzare l’obiettivo della semplificazione delle procedure ad evidenza pubblica, divenuto ancor più indispensabile per la ripresa del Paese.
Una volta trasmesso il PNRR a Bruxelles, non rimane che attendere la valutazione da parte della Commissione Europea per procedere all’attuazione del Piano, nell’ottica dell’effettivo rilancio del Paese, in nome dello sviluppo sostenibile a beneficio della Next Generation.
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