A cura di Guido Ajello, Claudio Costantino e Arianna Mariani
Lo scorso 30 giugno, il Consiglio dei Ministri ha approvato lo schema di disegno di legge delega (“DDL Delega Appalti”), finalizzato all’adozione di uno o più decreti legislativi in materia di contratti pubblici con lo scopo di razionalizzare, riordinare e semplificare l’attuale D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (“Codice dei Contratti Pubblici”).
Il DDL Delega Appalti si inserisce nell’ambito del programma di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (“PNRR” o “Piano”) – oggetto delle nostre precedenti newsletter del 03 maggio, 09 giugno e 15 giugno 2021 – concentrandosi, in particolare, sulle c.d. “misure a regime” previste dal Piano e già parzialmente introdotte dal Decreto-Legge, 31 maggio 2021, n. 77 (“Semplificazioni bis”).
In forza del DDL Delega Appalti, il Governo dovrà adottare, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge delega (non ancora pubblicata in Gazzetta Ufficiale), uno o più decreti legislativi finalizzati a modificare la disciplina dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, anche al fine di adeguare la normativa nazionale al “diritto europeo e ai principi espressi dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, interne e sovranazionali (…), nonché al fine di evitare l’avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione europea e di giungere alla risoluzione delle procedure avviate”.
Come immaginabile, anche nel DDL Delega Appalti la parola d’ordine rimane la “semplificazione”, più che mai indispensabile con riguardo:
- alla “disciplina in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti, al fine di conseguirne la loro forte riduzione numerica, nonché l’accorpamento e la riorganizzazione delle stesse e l’introduzione di forti incentivi all’utilizzo delle centrali di committenza e delle stazioni appaltanti ausiliarie per l’espletamento delle gare pubbliche ed il potenziamento della qualificazione e della specializzazione del personale operante nelle stazioni appaltanti” – cfr. articolo 1, comma 2, lettera b).
- alla disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea, nel rispetto dei principi di trasparenza e di concorrenzialità – cfr. articolo 1, comma 2, lettera c);
- alle procedure finalizzate alla “realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitali, nonché in innovazione e ricerca, anche al fine di conseguire gli obiettivi di sviluppo sostenibile adottati dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 25 settembre 2015 (ndr Agenda 2030), di incrementare il grado di ecosostenibilità degli investimenti pubblici e delle attività economiche, secondo i criteri di cui al Regolamento (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 giugno 2020” – cfr. articolo 1, comma 2, lettera d).
A ciò si aggiunge l’obiettivo di accelerare le procedure per la stipula dei contratti di appalto e per la realizzazione delle opere, che potrà essere perseguito, inter alia, attraverso: (i) la piena digitalizzazione e informatizzazione; (ii) il superamento dell’Albo nazionale dei componenti delle commissioni giudicatrici ed il rafforzamento della specializzazione professionale dei commissari all’interno di ciascuna amministrazione; e (iii) la riduzione degli oneri documentali ed economici a carico degli operatori economici – cfr. articolo 1, comma 2, lettera f).
L’accelerazione delle procedure interessa anche la fase di valutazione delle offerte presentate dagli operatori economici, i cui interventi di semplificazione previsti nel DDL Delega Appalti sono volti a:
- valorizzare, con riferimento alle qualificazioni, i “criteri di verifica formale e sostanziale delle capacità realizzative, delle competenze tecniche e professionali, del rispetto della legalità, ivi comprese delle disposizioni relative alla tutela del lavoro e quella in materia di prevenzione e contrasto della discriminazione di genere, nonché delle attività effettivamente eseguite, anche attraverso l’utilizzo di banche dati a livello centrale che riducano le incertezze in sede di qualificazione degli operatori nelle singole procedure di gare” – cfr. articolo 1, comma 2, lettera i);
- ridurre gli automatismi nella valutazione delle offerte, anche in relazione alla verifica dell’eventuale anomalia, nonché tipizzare i casi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere, ai fini dell’aggiudicazione, al solo criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’offerta – cfr. articolo 1, comma 2, lettera l).
Gli interventi del Governo saranno finalizzati anche a revisionare e semplificare la programmazione delle opere pubbliche, al fine di renderle maggiormente rispondenti ai fabbisogni della comunità, attraverso procedure celeri e meno conflittuali, finalizzate al raggiungimento di intese tra i diversi livelli territoriali coinvolti – cfr. articolo 1, comma 2, lettera g).
Proprio a tal riguardo, sul solco delle finalità perseguite dal PNRR, risulta certamente significativa la recente Raccomandazione n. 1 dello scorso 17 giugno, con cui la Commissione nazionale per il dibattito pubblico ha approvato le Linee guida che regolamentano tale istituto al fine di garantire il più ampio coinvolgimento degli enti territoriali e della società civile nei processi decisionali sulle grandi opere che hanno un impatto economico, sociale e ambientale per la collettività.
Il DDL Delega Appalti, inoltre, incentiva il ricorso a procedure flessibili di aggiudicazione “quali il dialogo competitivo, il partenariato per l’innovazione e le procedure negoziate con bando (…)” (cfr. articolo 1, comma 2, lettera m), prevedendo che le procedure del partenariato pubblico-privato e della finanza di progetto dovranno essere rese “effettivamente attrattive per gli investitori professionali” – cfr. articolo 1, comma 2, lettera n).
Sotto altro aspetto, il DDL Delega Appalti ha previsto per le stazioni appaltanti, seppur con un’incerta formulazione (“la facoltà ovvero l’obbligo”), di inserire nei bandi di gara, negli avvisi o inviti, specifiche clausole sociali e ambientali, con cui potranno essere individuati “requisiti necessari o premiali dell’offerta”, finalizzati inter alia a:
- promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato;
- garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale;
- promuovere le pari opportunità generazionali e di genere, così come previsto all’articolo 47, Semplificazioni bis (cfr., newsletter del 09 giugno 2021).
I decreti legislativi che saranno adottati, in coerenza con gli obiettivi indicati all’articolo 1, comma 2, DDL Delega Appalti, dovranno altresì:
- disciplinare e modificare il sistema delle concessioni (vietandone la proroga);
- rafforzare i meccanismi sanzionatori e premiali finalizzati ad incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti pubblici;
- estendere i metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale.
Da ultimo ma non meno importante (per vero la novità più interessante e sempre che di novità si possa parlare), l’articolo 1, comma 4, DDL Delega Appalti, nel richiamare l’articolo 14, numero 2, Regio Decreto 26 giugno 1924, n. 1054 (Testo Unico delle Leggi sul Consiglio di Stato), ha di fatto chiesto all’Organo di rilevo costituzionale della Giustizia Amministrativa di plasmare le novelle legislative, non limitandosi al rituale rilascio dei pareri preventivi sugli schemi dei decreti legislativi, bensì, ove richiesto dal Governo, redigendo direttamente gli stessi, con l’ausilio di magistrati dei Tribunali Amministrativi Regionali, di esperti esterni e rappresentanti del libero foro, nonché dell’Avvocatura Generale dello Stato.
Tale previsione rappresenterà un valido ausilio per il legislatore nell’ottica di migliorare la qualità della regolazione, nonché di ottimizzare la materia dei contratti pubblici in modo coerente e sistematico con il quadro giuridico europeo, riducendo l’incertezza giuridica (e il relativo contenzioso), attraverso la certezza delle regole che, si auspica, possano rimanere il più possibile inalterate nel tempo.
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