A cura di Carlo Romano, Maurizio Foti e Rubina Fagioli
Il 30 giugno 2021 la Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria (di seguito in breve “Commissione”), istituita il 14 aprile 2021 con decreto del Ministro della Giustizia e del Ministro dell’Economia e delle finanze (“MEF”) ha licenziato la relazione sulle proposte di riforma strutturale della giustizia tributaria (di seguito “Relazione”), che rientra tra gli obiettivi del Governo nel quadro del Piano nazionale di ripresa e resilienza.
Nello specifico, la Relazione passa in rassegna le principali criticità dell’attuale sistema di giustizia tributaria e le possibili misure ed interventi legislativi per migliorare la qualità della giustizia tributaria e ridurre i tempi del processo.
Nello specifico, le principali criticità individuate nella Relazione sono le seguenti:
- la notevole complessità e variabilità della normazione. La Commissione rileva, infatti, come la copiosa, oltre che spesso incoerente normazione, perlopiù conseguenza della difficoltà tecnica della materia, della diversità degli indirizzi politici nonché del frequente ricorso a norme di legge interpretative, possa minare la certezza del diritto;
- il deficit di conoscenze attorno alla giurisprudenza di merito. Diversamente che per la giurisprudenza di legittimità, per quella di merito le banche dati accessibili ai cittadini e ai loro difensori, ove esistenti, sono incomplete e ciò sarebbe di impedimento a conoscere le decisioni dei giudici di merito e fare calcoli predittivi sui possibili esiti e sulle reali probabilità di successo dei ricorsi (c.d. “giustizia predittiva”);
- l’eccessiva durata del processo. La durata media dei giudizi di merito è di circa tre anni e quella dei giudizi in Cassazione di circa quattro anni a causa anche della limitata dotazione di magistrati;
- l’insufficiente livello di specializzazione dei giudici. Quella della professionalità dei giudici tributari, che sono prevalentemente onorari è infatti, un’annosa e complessa questione. Non disporre di un corpo di magistrati addetto esclusivamente alla risoluzione delle controversie tributarie è sicuramente una peculiarità del sistema italiano rispetto ad altri e necessita, pertanto, di essere affrontata;
- le dimensioni quantitative del contenzioso. La mole eccessiva del numero dei processi e il costante incremento dell’arretrato (ad esempio, solo in Cassazione si sono superate 55.000 cause pendenti, di cui gran parte sono state instaurate in primo grado da più di un decennio) ha un peso negativo anche sulla qualità delle decisioni giudiziarie oltre che sulla complessiva durata dei procedimenti giudiziari;
- la diffusa percezione d’una imperfetta indipendenza dei giudici tributari. L’indicatore principale della poca indipendenza è rappresentato dalla modalità con cui sono determinati i compensi dei giudici tributari oltre che dalla circostanza che per l’assenza per l’organo che vigila sulla loro indipendenza, ovvero il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, di un apposito ruolo di funzionari e impiegati, fattore che lo fa sembrare dipendente di fatto dal MEF.
Per far fronte a tali criticità, la Commissione ha individuato sette direttrici su cui intervenire, e segnatamente:
- prevenire il contenzioso mediante il rafforzamento del contraddittorio endoprocedimentale e dell’autotutela nei procedimenti tributari. Nello specifico, la Commissione propone di inserire due disposizioni legislative che prevedano rispettivamente (i) il riconoscimento del diritto dei contribuenti di essere sentiti prima che sia adottato l’atto impositivo, sanzionando con la nullità l’atto laddove esso venga emanato in violazione delle garanzie procedurali, e (ii) il carattere doveroso del ricorso all’autotutela da parte del Fisco nei casi in cui si tratta di rimuovere gli effetti di un atto palesemente illegittimo in quanto lesivo di situazioni giuridiche soggettive;
- prevenire il contenzioso, incentivando il ricorso agli strumenti deflattivi del contenzioso quali mediazione e conciliazione. In dettaglio, la Commissione propone di intervenire sul reclutamento e sulla formazione dei funzionari cui è demandata la mediazione e di aggiungere all’attuale conciliazione ad iniziativa di parte quella su proposta del giudice;
- colmare il deficit di informazione sulla giurisprudenza dei giudici tributari incentivando la giustizia predittiva. A tale riguardo, la Commissione propone di riprendere il progetto, avviato due anni fa dal Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria, di creare una banca dati completa della giurisprudenza di merito per facilitare la formulazione di previsioni circa i possibili esiti delle cause, alla luce dei precedenti giurisprudenziali pur tenendo da conto delle specificità dei casi concreti.
- rafforzare la specializzazione dei giudici tributari. A tale proposito, in base ad una prima proposta, la magistratura onoraria viene mantenuta ferma, ma viene introdotto, per i giudici di primo grado, il requisito della laurea magistrale in giurisprudenza o in economia o al titolo di dottore di ricerca in materie giuridico-aziendali per quanti non appartengono alla magistratura ordinaria, amministrativa o contabile. Inoltre, il processo tributario continua ad articolarsi in due gradi di giudizio, ma solo nel primo grado è prevista la facoltà di formulare una proposta conciliativa mentre per il secondo grado viene prevista l’istituzione di una apposita sezione per le liti di valore superiore a 25.000 euro e su specifiche materie (ad esempio, classamento catastale, doganale e accise), composta da soli magistrati togati a tempo pieno o professionisti a tempo prevalente. In base alla seconda proposta (condivisa, inter alia, dal presidente emerito della Corte costituzionale, Franco Gallo) che valorizza il principio di specializzazione, è prevista l’istituzione di un giudice speciale denominato “tribunale tributario” in primo grado e “corte d’appello tributaria” in secondo grado oltre che della sezione speciale ordinaria specializzata tributaria della Corte di Cassazione composta da giudici ordinari e da giudici speciali tributari per assicurare una sempre più rilevante funzione nomofilattica della Corte e ridurre il contenzioso tributario. Un ulteriore tratto distintivo di questa proposta è la previsione di un giudice monocratico onorario per le liti minori (fino a 3.000 euro);
- consolidare l’indipendenza dei giudici tributari, garantendo l’indipendenza del Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria dal MEF;
- innalzare la qualità delle garanzie di difesa processuali degli interessi in gioco. Tra i vari interventi che la Commissione propone vi sono: ammettere l’impugnabilità degli atti lesivi di principi generali enunciati dalla CEDU o dalla Corte di Cassazione; ammettere i centri di assistenza fiscale all’esercizio dell’assistenza legale per le cause di valore minore; introdurre la prova testimoniale a precise condizioni e lasciando al giudice la valutazione circa il suo utilizzo al ricorrere di circostanze oggetto di dichiarazioni di terzi contenute in atti istruttori;
- migliorare il giudizio di legittimità. L’azione riformatrice proposta dalla Commissione passa attraverso l’introduzione del rinvio pregiudiziale alla Corte di Cassazione: piuttosto che attendere che il principio di diritto sia enunciato dalla Corte di Cassazione a conclusione dei vari gradi di giudizio di merito, si propone che esso possa essere enunciato in via anticipata, su sollecitazione del giudice di primo o di secondo grado dopo che il contradditorio tra le parti è stato instaurato o dell’intervento del Pubblico Ministero nell’interesse della legge (che ha l’obiettivo di consentire al Procuratore Generale presso la Corte di formulare al Primo Presidente la richiesta di rimettere una questione di particolare importanza, in ragione della novità o della rilevanza ai fini della definizione d’una serie di controversie); incrementare la dotazione organica o aumentare il tempo di permanenza all’interno della medesima sezione.
Takeaway
La riforma della giustizia tributaria è avvertita ormai come una necessità da cui è attesa una risposta quanto più rapida ed efficiente da parte delle istituzioni anche al fine di allinearla agli ordinamenti tributari dei principali paesi europei.
In quest’ottica, la Relazione della Commissione, che ha elaborato le proposte di riforma, va certamente nella direzione giusta in quanto intende garantire l’indipendenza della giurisdizione tributaria, il giusto processo a tutela dei contribuenti e la riduzione del contenzioso. Tra le varie proposte della Commissione sicuramente rilevante è quella volta a promuovere la istituzione dei Tribunali e delle Corti di Appello tributarie in quanto solo in tal modo si può garantire il giusto peso ad un settore particolarmente complesso e foriero di contenzioso quale quello del diritto tributario.
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