A cura di Mario Zanin e Domenica Esposito
Nel contributo pubblicato lo scorso maggio erano state tratteggiate le novità della proposta di Direttiva Omnibus, allora pubblicata dalla Commissione europea, avente ad oggetto modifiche e integrazioni rispetto alle cinque Direttive europee in materia di prodotti e servizi di investimento (MIFID, IDD, Solvency II, UCITS e AIFMD).
Il presente contributo si focalizza sulle principali proposte di modifica rispetto alla Direttiva 2016/97 in materia di distribuzione assicurativa, anche alla luce della posizione formalizzata dal Parlamento europeo in occasione della recente sessione plenaria dello scorso 23 aprile.
1. Iter legislativo
Il 24 maggio 2023 la Commissione europea ha pubblicato la proposta di Direttiva Omnibus che rientra nel più ampio pacchetto di misure volte a definire la “Strategia europea per gli investimenti al dettaglio” (Retail Investment Strategy; di seguito, “RIS”) finalizzata ad istituire una serie di misure che hanno l’obiettivo di aumentare la fiducia degli investitori retail nei processi di investimento e, quindi, rafforzarne la partecipazione ai mercati di capitali (di seguito, “Proposta della Commissione”).
L’iter procedurale legislativo ordinario prevede che i co-legislatori (Parlamento europeo e Consiglio dell’UE) concordino su un testo comune.
Nel marzo scorso la Commissione per gli affari economici e monetari del Parlamento europeo (ECON) ha approvato un testo di Direttiva che, benché caratterizzato da elementi di continuità, contiene diversi emendamenti rispetto alla Proposta della Commissione.
Il testo, così come proposto dall’ECON, è stato adottato dal Parlamento europeo nella seduta plenaria tenutasi il 23 aprile scorso (di seguito, per semplicità, “Proposta del Parlamento”) come mandato per l’avvio dei negoziati interistituzionali tra Parlamento stesso, Consiglio e Commissione che potrebbero essere avviati nel corso della prossima legislatura europea sotto forma di riunioni di “trilogo” al fine di raggiungere l’accordo su un testo di compromesso.
2. Principali novità
La RIS si inquadra all’interno del Capital Market Union Action Plan del 2020, nel quale uno dei tre obiettivi principali è proprio quello di rendere il mercato unico un luogo più sicuro ed attrattivo per i cittadini dell’Unione Europea, specie per gli investimenti a lungo termine.
Come anticipato, la RIS ha la finalità di incoraggiare gli investitori al dettaglio a partecipare più attivamente e a trarre pieno vantaggio dai mercati dei capitali, proponendosi di superare la mancanza di fiducia degli stessi che contribuisce a ridurne il livello di partecipazione[1]. In tale contesto, sono state individuate una serie di difficoltà fondamentalmente legate a carenza di informativa e di buon rapporto tra costi e benefici per gli investitori retail relativamente a taluni prodotti di investimento.
La proposta di Direttiva Omnibus[2] modifica cinque Direttive in materia di prodotti e servizi di investimento, ossia: le Direttive 2014/65/UE sui prodotti finanziari (MiFID II) e 2016/97 sulla distribuzione dei prodotti assicurativi (di seguito, “IDD”); nonché, in misura minore, le Direttive 2009/138 sull’accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (Solvency II), 2009/65 sugli organismi di investimento collettivo in valori mobiliari (UCITS) e 2011/61 sui gestori di fondi di investimento alternativi (AIFMD). Ciò con l’obbiettivo, altresì, di assicurare lo stesso livello di protezione all’investitore al dettaglio a prescindere da canale di investimento e tipologia di prodotto (finanziario o assicurativo) interessati.
Il presente contributo ha ad oggetto le principali proposte di modifica alla IDD focalizzandosi specificamente sui temi – centrali del c.d. “value for money” per gli investitori nell’ambito del processo di governo e controllo del prodotto (product oversight and governance; di seguito, “POG”)e del “migliore interesse del cliente” con riferimento ai prodotti di investimento assicurativi (di seguito, “IBIPs”).
2.1. Value for money
Nel contesto generale della regolamentazione del processo di POG si intendono introdurre norme che garantiscano il giusto rapporto fra costi e benefici dei prodotti di investimento per gli investitori al dettaglio.
Tale concetto di value for money ha trovato origine proprio nel contesto normativo assicurativo con particolare riguardo agli IBIPs, prodotti che ontologicamente presentano caratteristiche che incidono maggiormente sul value for money rispetto agli strumenti finanziari. Infatti, diversi documenti di EIOPA hanno richiamato la tematica in questione a partire dall’anno 2020, a conferma peraltro dell’attenzione rivoltale dalle Autorità di vigilanza europee[3].
2.1.1 Proposta della Commissione
Giungendo al dettaglio dei contenuti, la Commissione propone una valutazione del value for money rafforzando i requisiti di POG esistenti richiedendo, sia a produttori che a distributori, valutazioni focalizzate principalmente su individuazione di costi e convenienza del prodotto per il cliente.
Ciò si è tradotto in un processo di strutturazione dei prezzi piuttosto dettagliato nell’ambito dell’art. 25, IDD, norma dedicata ai “Requisiti di governo e controllo del prodotto”, ove si propongono, per quanto di specifico interesse, nuovi obblighi per i produttori e distributori di IBIPs tra i quali la definizione di un pricing process, ossia in sostanza un obbligo di calibrare e verificare, nel processo di POG dal punto di vista tecnico-quantitativo, costi e rischi dei prodotti, in base al target market di clientela, che deve essere declinato in maniera sempre più granulare.
Relativamente al pricing process dei produttori si propone al par. 1 della norma che questi individuino chiaramente e quantifichino tutti i costi e oneri associati all’IBIP al fine di verificare che gli stessi siano giustificati e proporzionati in considerazione di caratteristiche, obiettivi, strategia e rendimento del prodotto nonché garanzie e copertura assicurativa dei rischi biometrici e di altro tipo. In sostanza, nel prezzo degli IBIPs devono essere inclusi tutti i costi e oneri e deve essere valutato che questi non ne compromettano il value for money in base al target market di riferimento, mediante una valutazione circa la giustificazione e proporzione dei costi e oneri totali in considerazione di obiettivi ed esigenze del target market specifico.
Inoltre, si propone che il pricing process debba includere, per ciascun IBIP, un confronto con lo specifico parametro di riferimento regolamentato, oggetto di creazione e pubblicazione da parte di EIOPA al fine, dunque, di rendere disponibile uno strumento di confronto che renda più obiettivo possibile il processo di determinazione dei prezzi.
Al riguardo, ilpar. 8 dell’art. 25, IDD, propone che EIOPA elabori e metta a disposizione del pubblico parametro di riferimento comuni per IBIPs che presentano livelli simili di rendimento e rischio e strategia, obiettivi o altre caratteristiche analoghi, al fine di aiutare produttori e distributori a effettuare la valutazione comparativa di costi e rendimento dei prodotti. I parametri devono presentare una gamma di costi e rendimenti così da favorire l’individuazione degli IBIPs che si discostino significativamente dalla media e, in aggiunta al costo totale del prodotto, i costi utilizzati per l’elaborazione dei parametri devono includere tutti i costi di distribuzione, incentivi compresi.
Il meccanismo delineato è alimentato sulla base di quanto previsto al precedente par. 4, ove si propongono i pertinenti obblighi di comunicazione fra operatori del mercato e rispettive Autorità nazionali nonché fra queste ultime ed EIOPA.
Contestualmente, si propone al par. 2 del medesimo art. 25 il “meccanismo della deviation”, stabilendo che nei casi in cui il prezzo del prodotto devii dal parametro di riferimento o questi non esista per quello specifico prodotto, l’impresa di assicurazione debba eseguire prove supplementari e ulteriori valutazioni per stabilire se i costi e oneri siano comunque giustificati e proporzionati. In caso di esito negativo, il prodotto non dovrebbe essere approvato
Analoghi obblighi sono posti in capo ai distributori.
Infatti, si propone al par. 5 l’obbligo di accertarsi di ottenere e comprendere pienamente tutte le informazioni relative al value for money nonché di individuare e quantificare gli eventuali altri costi e oneri, in particolare i costi di distribuzione, che non siano già stati presi in considerazione dal produttore nel calcolo dei costi e oneri totali; in tale circostanza, il distributore deve informare immediatamente il produttore circa l’omissione.
Infine, anche i distributori devono adottare un pricing process che – come per i produttori – comprende la valutazione circa la giustificazione e proporzione dei costi e oneri totali in considerazione di obiettivi ed esigenze del target market di riferimento nonché il confronto con il pertinente parametro di riferimento pubblicato da EIOPA.
Qualora il prodotto si discosti dal parametro, si propone al successivo par. 6 l’obbligo per il distributore di effettuare prove supplementari e ulteriori valutazioni per stabilire se i costi e oneri siano comunque giustificati e proporzionati. Se risulta impossibile dimostrare la giustificazione e proporzionalità dei medesimi, il distributore non presta consulenza né propone l’IBIP.
In conclusione, il concetto di value for money sta diventando sempre più un vero e proprio “banco di prova” per la produzione e distribuzione di IBIPs. E non solo: si considerino, infatti, gli ulteriori prodotti assicurativi o di investimento non appartenenti alla species in questione rispetto ai quali si tenta, a diversi livelli, di imporre valutazioni analoghe o similari.
La Proposta della Commissione intende restringere sempre più le maglie dei requisiti del value for money per evitare che vengano immessi sul mercato prodotti di cui non sia possibile giustificare il valore rispetto ai target market di clientela (che dovranno essere sempre più granulari) imponendo che qualora produttore o distributore considerino un prodotto privo di value for money non dovrebbero approvarne la distribuzione.
Il restringimento in questione e l’ipotesi che lo stesso possa comportare una regolamentazione e calmierazione dei prezzi sono oggetto di ampio dibattito[4].
2.1.2. Proposta del Parlamento
Il Parlamento conferma la centralità del tema del value for money, tuttavia proponendo un mutamento di approccio rispetto alla Proposta della Commissione.
Si conferma, con talune proposte di modifica, il pricing process e si propone lo stralcio delle disposizioni relative alla comparazione con il parametro di riferimento e al meccanismo della deviation. Il tutto sia per i produttori che per i distributori.
Quanto al pricing process, si propongono alcune modifiche nell’articolo 25, IDD. In particolare, per gli IBIPs messi a disposizione degli investitori al dettaglio deve effettuarsi una chiara valutazione e descrizione delle caratteristiche quantitative e qualitative, quali la verifica che tutti i costi e oneri associati siano giustificati rispetto ai costi effettivamente sostenuti e proporzionati rispetto a obiettivi ed esigenze del target market di riferimento nonché la verifica su caratteristiche e servizi supplementari dell’IBIP che potrebbero incidere su valore e benefici forniti agli investitori (in caso di gamma di opzioni di investimento, tali requisiti devono essere applicati a ciascuna di esse).
I parametri di riferimento non sono più concepiti come strumento di comparazione per la determinazione del pricing nell’ambito del pricing process, ma vengono mantenuti come strumento di vigilanza per le Autorità nazionali[5]. Di conseguenza, la Proposta del Parlamento prevede diversi stralci, modifiche o integrazioni rispetto alla Proposta dalla Commissione e, conformemente, propone il nuovo art. 12-bis, IDD.
Procedendo con ordine, la Proposta del Parlamento prevede nell’ambito dei richiamati obblighi di POG di cui all’art. 25, IDD, lo stralcio dei parr. 2, 4, 6 e 8, taluni adattamenti in altri paragrafi e il nuovo par. 6-bis secondo cui produttori e distributori devono effettuare, fra l’altro, una valutazione del prodotto rispetto a un gruppo di prodotti omologhi definito dagli stessi soggetti, motivando e documentando la scelta e definizione del gruppo; i distributori possono, tuttavia, fare affidamento sull’analisi rispetto a un gruppo di omologhi effettuata dal realizzatore. La definizione deve avvenire secondo processo e criteri che saranno definiti e aggiornati da EIOPA tramite appositi orientamenti.
Altresì, si propongono gli obblighi di effettuare analisi inter pares sia per i produttori, rispetto ai rendimenti storici quando effettuano il riesame di prodotti esistenti, che per i distributori, rispetto ai costi di servizio, sulla base di un’analisi interna dei pertinenti omologhi sul mercato.
Infine, si propone al nuovo par. 7 che produttori e distributori documentino le valutazioni effettuate e, su richiesta, le forniscano all’Autorità nazionale (indicando la giustificazione e dimostrazione della proporzionalità dei costi e oneri del prodotto) nonché riferiscano alla medesima Autorità informazioni dettagliate su costi e oneri degli IBIPs, compresi gli eventuali costi di distribuzione; informazioni che, a loro volta, dovranno essere trasmesse dall’Autorità nazionale a EIOPA.
Dopodiché, nel nuovo art. 12-bis, IDD, dedicato ai “Parametri di riferimento come strumento di vigilanza”, si propone che, conformemente al richiamato art. 25, EIOPA elabori e aggiorni periodicamente parametri di riferimento europei comuni per gruppi di IBIPs comparabili realizzati e distribuiti in più di uno Stato membro e, quindi, che i medesimi siano utilizzati dalle Autorità nazionali per valutare le caratteristiche quali-quantitative dei prodotti. Altresì, si prevedono talune disposizioni applicabili a eventuali specifiche fattispecie nazionali.
Ancora, al par. 2 si precisa che i parametri di riferimento debbano fungere unicamente da strumento di vigilanza per individuare potenziali valori anomali relativi a IBIPs sul mercato e si prevedono attività e ulteriori indagini da parte delle Autorità nazionali nonché misure correttive per le ipotesi di di scostamento e deviazione rispetto ai parametri stessi. Infine, secondo una disposizione piuttosto innovativa, le Autorità potranno giungere, in ultima istanza, a chiedere la rimozione dal mercato degli IBIPs ritenuti, sostanzialmente, troppo costosi.
Da ultimo, si segnala, a livello domestico, che in data 27 marzo 2024 IVASS ha pubblicato una Lettera al mercato destinata alle imprese di assicurazione contenente le aspettative di vigilanza circa l’implementazione del processo di POG e la valutazione del value for money[6]. In tal modo, l’Autorità nazionale tenta di esplicitare e rafforzare taluni concetti che si pongono nel solco dei temi di maggior portata che la RIS mira a consolidare. Alcune delle aspettative comportano impatti anche sull’attività dei distributori.
2.2. Migliore interesse del cliente
Una delle finalità della RIS è il rafforzamento del principio di agire nel migliore interesse del cliente attraverso, in particolare, l’innalzamento del livello di qualità della consulenza fornita al fine di legittimare gli incentivi pagati da imprese di assicurazione in favore di distributori di IBIPs.
A seguito di ampio dibattito la Commissione ha – almeno per il momento – rinunciato a proporre un divieto totale degli incentivi, optando per l’approccio graduale di seguito tratteggiato.
2.2.1. Proposta della Commissione
Si propongono talune restrizioni e salvaguardie in relazione a incentivi e consulenza, ritenendo giustificata la percezione dei primi come remunerazione del maggior valore della seconda.
In particolare, il nuovo articolo 29-ter, IDD, propone regole più stringenti per garantire che la consulenza venga effettivamente resa nell’interesse del cliente mediante la sostituzione del principio alla base del test di ammissibilità degli incentivi attualmente previsto (ossia, l’assenza di “consumer detriment”) in favore del nuovo test del migliore interesse del cliente.
Pertanto, si propone l’obbligo prestare consulenza sulla base della valutazione di una “adeguata gamma” di IBIPs, tra i quali dovrà essere raccomandato quello adeguato e maggiormente efficiente; inoltre, tra i prodotti ritenuti adeguati, dovrà essere raccomandato almeno un prodotto c.d. “plain vanilla” (si veda ilpar. 1, lett. a), b) e c), rispettivamente).
Il cliente dovrà sempre essere informato circa esistenza, natura e importo dell’incentivo e si prevede la possibilità per gli Stati membri di introdurre divieti più stringenti.
Infine, si propongono i divieti di percepire incentivi per la vendita di IBIPs senza consulenza (all’art. 29-bis, par. 1, IDD) e nell’ambito della prestazione di consulenza su base indipendente.
2.2.2. Proposta del Parlamento
Il Parlamento conferma la legittimità degli incentivi condizionata al superamento del previsto test, ma propone la riformulazione delle previsioni circa gli obblighi nella prestazione di consulenza di cui alle lett. a) e b), par. 1-bis, del richiamato articolo 29-ter[7], nei seguenti termini:
- informare il cliente in merito alla gamma di IBIPs o, se del caso, di opzioni di investimento sottostanti valutati e fornire consulenza in base alla valutazione di una gamma adeguata di IBIPs o, se del caso, di opzioni di investimento sottostanti adeguate alle esigenze del cliente; la gamma deve riflettere il modello aziendale di pertinenza. Inoltre, si propone per imprese di assicurazione e distributori legati da partenariati esclusivi la possibilità di costruire la gamma adeguata di IBIPs tra quelli offerti da una sola impresa di assicurazione, fornendone opportuna informazione ai clienti; e
- raccomandare l’IBIP o, se del caso, le opzioni di investimento sottostanti più efficienti tra gli IBIPs ritenuti adeguati al cliente che presentano caratteristiche simili, tenendo conto del suo rendimento, del livello di rischio, dei costi e oneri opportunamente comunicati e, se si raccomanda un prodotto equivalente con costi più elevati, giustificare tale scelta su basi oggettive e tenere registrazioni di tale giustificazione.
Pertanto, rispetto alla Proposta della Commissione il Parlamento propone, innanzitutto, un’attenuazione che si sostanzia negli obblighi di informativa relativamente alla gamma dei prodotti offerta secondo il modello aziendale adottato e di considerare, per la fornitura delle raccomandazioni, anche fattori di tipo qualitativo, oltre a costi e oneri.
Ulteriormente, il Parlamento propone l’eliminazione della successiva lett. c) e, quindi, dell’obbligo di raccomandare almeno un prodotto “plain vanilla” e, infine, l’introduzione della nuova lett. c-bis) con l’obbligo di non anteporre l’interesse finanziario o di altro tipo dell’impresa di assicurazione o distributore all’interesse del cliente.
Da ultimo, nell’ottica di non introdurre ulteriori limiti in materia di incentivi, si propone lo stralcio la norma di cui al richiamato art. 29-bis, par. 1, relativa al divieto di percepire incentivi in relazione alla vendita di IBIPs senza consulenza.
2.3. Cenni su ulteriori novità
Nella Proposta della Commissione si riscontrano ulteriori misure – sostanzialmente confermate nella Proposta del Parlamento – finalizzate a superare le carenze rilevate nel contesto dell’attuale quadro normativo.
Innanzitutto, si propone il rafforzamento dei requisiti per le valutazioni di adeguatezza e appropriatezza (si vedano le proposte all’art. 30, IDD), principalmente a livelli di informative e reportistica da rendere al cliente nonché di considerazione della necessità di diversificazione del portafoglio dell’investitore (nell’ambito dell’adeguatezza). Infine, talune novità sono previste nell’ambito delle informazioni da raccogliere dal cliente per la valutazione di appropriatezza.
Dopodiché, si propone la modernizzazione delle regole in materie di informativa precontrattuale e comunicazioni di marketing al fine di aumentarne la trasparenza e adattarle all’era digitale. Con particolare riferimento alla prima, si propongono il passaggio al regime c.d. di “digital-by-default” (art. 23, IDD), talune semplificazioni e razionalizzazioni normative (art. 18, IDD) nonché una maggiore standardizzazione al fine di aumentare il livello di trasparenza (art. 17, par. 2, IDD).
Ancora, si propone l’articolo 12, par. 3, par. 1, lett. q), IDD, che reca l’importante obbligo di risk warningda rendereai clienti relativamente a IBIPs particolarmente rischiosi.
Infine, si propongono l’introduzione di norme di vigilanza rafforzate per l’attività cross-border, la promozione dell’educazione finanziaria (oggetto di rafforzamento nella Proposta del Parlamento) e l’innalzamento dei requisiti professionali.
3. Recepimento e revisione nella Proposta del Parlamento
Si propone che gli Stati membri abbiano a disposizione 12 mesi decorrenti dalla data di entrata in vigore della Direttiva Omnibus per l’adozione e pubblicazione delle pertinenti disposizioni volte a conformarsi alla stessa e che queste ultime dovranno trovare applicazione dopo 18 mesi decorrenti dalla data di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dell’UE dei diversi atti delegati previsti (in materie, fra l’altro, di POG, conflitti di interesse, incentivi, migliore interesse del cliente nonché comunicazioni e pratiche di marketing).
Con riferimento alla clausola di revisione, si propone la valutazione dell’efficacia estesa a vari aspetti di centrale rilevanza delle nuove disposizioni – fra cui l’eventuale introduzione del divieto totale degli incentivi – entro 5 anni dall’applicazione della Direttiva Omnibus (si veda l’art. 25, par. 13, IDD).
[1] Per approfondimenti, “La EU Retail Investment Strategy – Profili di diritto del mercato assicurativo” di S. De Polis, p. 2 e 11 e s., disponibile al link https://www.ivass.it/media/interviste/intervista/sdp-sapienza-22-2-24/.
[2] Il pacchetto di misure, oltre alla Direttiva in questione, comprende anche una proposta di modifica del Regolamento n. 1286/2014 relativo ai documenti contenenti le informazioni chiave per i prodotti d’investimento al dettaglio e assicurativi preassemblati (PRIIPs): in particolare, le modifiche riguardano il Key Information Document (KID) per migliorarne la leggibilità e completezza delle informazioni nonché la trasparenza sui costi.
[3] Per approfondimenti, “La EU Retail Investment Strategy – Profili di diritto del mercato assicurativo”, cit., p. 3 e s.
[4] Fra cui in “La EU Retail Investment Strategy – Profili di diritto del mercato assicurativo”, cit., p. 11 e s.: “Le questioni più controverse sono – come è possibile intuire – le disposizioni relative alla gestione dei conflitti di interesse, al Value for Money al connesso ricorso a parametri di mercato. I co-legislatori avranno l’ultima parola su queste questioni chiave.
Come IVASS siamo molto attenti a che vengano opportunamente valorizzate e sottoposte all’attenzione del sottoscrittore, ove presenti, le componenti di protezione dei prodotti di investimento assicurativo (…). Per quanto riguarda la proposta della Commissione sui parametri sono condivisibili le preoccupazioni che essi possano trasformarsi in una sorta di cap sui prezzi. Va evitato. La normativa deve favorire il buon funzionamento del mercato e della concorrenza puntando sulla chiarezza, la trasparenza, la confrontabilità dell’offerta. Cosa diversa sarebbe – come già ora in via di sperimentazione – utilizzarli come strumenti di vigilanza utili ad identificare gli outliers”.
[5] Al riguardo, i cons. 13 bis-bis, secondo cui “I parametri di riferimento non dovrebbero, in alcuno modo, comportare una regolamentazione dei prezzi ma dovrebbero consentire una migliore vigilanza dei prodotti sul mercato, allo scopo di identificare potenziali situazioni anomale e di garantire una rettifica a vantaggio dei clienti” e 13, secondo cui:
“(…) I parametri di riferimento dovrebbero essere utilizzati dalle autorità nazionali competenti solamente come strumento di vigilanza per eseguire la valutazione delle caratteristiche qualitative e quantitative dei prodotti e per individuare potenziali situazioni anomale sul mercato. (…) non dovrebbero essere resi pubblici e dovrebbero tener conto delle caratteristiche quantitative e qualitative degli strumenti finanziari e dei prodotti di investimento assicurativi. Tuttavia, al fine di garantire che il processo di vigilanza sia trasparente e di facilitare la valutazione del rapporto costi/benefici da parte dei realizzatori dei prodotti assicurativi, le autorità nazionali competenti possono condividere con i realizzatori dei prodotti assicurativi e i distributori i parametri di riferimento pertinenti per tale mercato. Se il prodotto si discosta da un parametro di riferimento pertinente, le autorità nazionali competenti dovrebbero avere il potere di adottare le necessarie misure correttive (…)”.
[6] Disponibile al link https://www.ivass.it/normativa/nazionale/secondaria-ivass/lettere/2024/lm-27-03-24/Lettera_al_mercato_del_27_03_2024.pdf.
[7] Si vedano anche i cons. 6 e 4.