Via libera della Commissione UE al Decreto FER 2. Alcune prime considerazioni legali e tecnico-economiche

A cura di PwC TLS e PwC Business Services

Il 4 giugno u.s. la Commissione UE ha approvato, ai sensi delle norme in materia di aiuti di stato, l’oramai noto Decreto FER 2 con l’obiettivo di sostenere la realizzazione di 4,6 GW di impianti rinnovabili innovativi o con elevati costi di generazione con una serie di aste pubbliche competitive per il periodo 2024–2028.

Il riferimento è, in particolare, alle seguenti tipologie impiantistiche:

• eolico offshore (anche con fondazione fisse purché le turbine distino almeno 12 miglia nautiche dalle coste);
• geotermia;
• solare termodinamico;
• biomasse e biogas;
• fotovoltaico galleggiante (sia in mare che su acque interne);
• energia marina da onde e maree.

Per alcune fonti (es. biogas e biomasse) sono previsti dei tetti alla potenza nominale incentivabile mentre altre (es. fotovoltaico ed eolico off-shore) possono accedere alle tariffe indipendentemente dalla loro taglia.

L’annuncio della misura in questione risale oramai al 2018, difatti il Decreto FER 2 avrebbe dovuto originariamente essere emesso entro a febbraio 2020; tuttavia, le emergenze di natura sanitaria, prima, e quelle di carattere geopolitico, poi, lo hanno relegato in secondo piano ritardandone notevolmente l’implementazione.

Così ottenuta la green light da parte di Bruxelles ai fini dell’entrata in vigore si tratta ora di attendere la firma dei ministri competenti (i.e. MASE e MASAF) e a seguire la Corte dei Conti per la consueta registrazione e successiva pubblicazione. Da ultimo, bisognerà poi aspettare le regole operative recanti la disciplina di dettaglio per l’accesso agli incentivi che dovrà essere elaborata e pubblicata dal GSE entro 30 giorni dall’entrata in vigore del Decreto.

Il FER 2 dovrebbe valere complessivamente circa 35 miliardi di euro di aiuti, quindi 1,85 miliardi di euro/anno considerando in media i 20 anni di vita utile degli impianti, anche se il budget effettivo dipenderà dai prezzi futuri dell’energia elettrica sul mercato.

La misura rimarrà in vigore fino al 31 dicembre 2028 e sarà finanziata mediante un prelievo dalle bollette elettriche dei consumatori finali.

In tale contesto, la presente Newsletter è mirata a fornire un sintetico e schematico riepilogo dei tratti essenziali del nuovo meccanismo incentivante previsto dal Decreto FER 2 unitamente ad alcune preliminari considerazioni sulle sue potenziali declinazioni pratiche sul versante sia legale sia tecnico-economico.

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Le tariffe incentivanti di riferimento e le modalità di erogazione

Le tariffe incentivanti regolate dal Decreto FER variano in un range tra i 100 €/MWh e i 300 €/MWh a seconda della tecnologia rinnovabile e della potenza installata e sono state strutturate con la finalità di garantire un ricavo costante (o potenzialmente costante) ai produttori per l’intera vita utile dell’impianto di produzione riducendo i rischi dell’investimento.

In merito si riporta di seguito una schematica tabella riepilogativa delle tariffe di riferimento precisando che queste si riferiscono alle procedure che saranno svolte nel corso del 2024; per le procedure successive le tariffe di riferimento poste a base d’asta saranno sottoposte ad una progressiva riduzione pari al 3% per ciascun anno di riferimento con la sola eccezione degli impianti di potenza fino a 300 kW per i quali tale riduzione si applicherà a decorrere dal 2026.

Il GSE a decorrere dalla data di entrata in esercizio degli impianti eroga gli incentivi secondo le seguenti modalità:

• per gli impianti di potenza non superiore a 300 kW, il GSE provvede direttamente al ritiro e alla vendita dell’energia elettrica, erogando, sulla produzione netta immessa in rete, la tariffa spettante in forma di tariffa omnicomprensiva;
• per gli impianti di potenza superiore a 300 kW l’energia elettrica prodotta resta nella disponibilità del produttore che provvede autonomamente alla valorizzazione sul mercato. Il GSE calcola la differenza tra la tariffa spettante e il prezzo dell’energia elettrica zonale orario (c.d. CfD, Contract for Difference – contratto bidirezionale per differenza), e:
  • ove tale differenza sia positiva, eroga gli incentivi applicando una tariffa premio pari alla predetta differenza sulla produzione netta immessa in rete;
  • nel caso in cui tale differenza risulti negativa, conguaglia o provvede a richiedere al soggetto titolare gli importi corrispondenti.

Il regime, già attuato anche in relazione ad altri meccanismi incentivanti, è mirato a provare a garantire la stabilità dei prezzi a lungo termine per i produttori di energia rinnovabile garantendo un livello minimo di rendimento ed evitando al contempo sovracompensazioni eccessive.

Procedure di accesso agli incentivi e contingenti disponibili

L’accesso agli incentivi regolati dal Decreto FER 2 avviene attraverso la partecipazione a procedure pubbliche competitive, bandite dal GSE nel quinquennio 2024-2028 e, in cui vengono messi a disposizione, periodicamente, contingenti di potenza.

Tali procedure si svolgono come di consueto in forma telematica e prevedono che i soggetti richiedenti offrano, nell’istanza di partecipazione, una riduzione percentuale sulla tariffa di riferimento non inferiore al 2% (fatta eccezione per gli impianti di potenza fino a 300 kW per i quali tale obbligo di offerta di riduzione non trova applicazione).

Nell’ambito dei contingenti di potenza messi a disposizione dal Decreto la parte del leone è riservata all’eolico off-shore con un contingente disponibile pari a 3,8 GW e che risulta di gran lunga superiore a quelli destinati alle restanti tecnologie incentivate come emerge dal seguente quadro sinottico.

Procedure	Tipologia di Impianto	Categoria	Potenza [kW]	Contingenti totali disponibili 2024-2028 [MW]
Procedure tipo A	Biogas	Nuovi impianti	P≤300	150
	Biomasse	Nuovi impianti	P≤1000
Procedure tipo B	Solare termodinamico piccola taglia	Nuovi impianti	P≤300	5
Procedure tipo B-1	Solare termodinamico media/grande taglia	Nuovi impianti	300 <P≤15.000	75
Procedure tipo C	Geotermico tradizionale con innovazioni	Nuovi impianti	Tutte le potenze	100
Procedure tipo C-1	Geotermico a emissioni nulle	Nuovi impianti	Tutte le potenze	60
Procedure tipo D	Fotovoltaico floating su acque interne	Nuovi impianti	Tutte le potenze	50
Procedure tipo E	Fotovoltaico off-shore floating	Nuovi impianti	Tutte le potenze	200
	Energia maremotrice, del moto ondoso e altre forme di energia marina
Procedure tipo E-1	Eolico off-shore	Nuovi impianti	Tutte le potenze	3.800
Procedure tipo F	Geotermico tradizionale con innovazioni	Rifacimento	Tutte le potenze	150

Sulla base di quanto previsto dal Decreto dovrà essere garantita almeno una procedura per anno per gli impianti a biogas e biomasse e almeno tre procedure sull’intero periodo per le restanti tecnologie ammesse all’incentivo.

In esito a ogni procedura, il GSE, nei limiti dei contingenti disponibili, formerà una graduatoria che terrà conto del ribasso percentualmente offerto rispetto alla tariffa di riferimento.

Per il mantenimento nella sua interezza della tariffa, è doveroso il rispetto dei tempi massimi previsti dal Decreto FER 2 per l’entrata in esercizio degli impianti di nuova costruzione, tempi che variano come segue a seconda della singola tipologia di impianto:

• eolico off-shore: 50 mesi;
• fotovoltaico floating: 36 mesi;
• geotermoelettrico: 51 mesi;
• energia marina: 36 mesi;
• solare termodinamico: 55 mesi;
• biomasse e biogas: 31 mesi.

Considerato l’obbligo di rispetto delle suddette tempistiche, per ogni mese di ritardo e nel limite massimo di nove mesi, si applicherà una decurtazione della tariffa che decadrà definitivamente qualora i ritardi accumulati superino il limite massimo di nove mesi.

I requisiti di accesso

Ai fini dell’accesso al sistema di incentivazione di cui al Decreto FER 2, deve essere garantito il rispetto dei seguenti requisiti:

• possesso del titolo abilitativo alla costruzione ed esercizio dell’impianto[1];
• possesso del preventivo di connessione alla rete elettrica accettato in via definitiva;
• rispetto di determinati requisiti minimi ambientali e prestazionali[2];
• rispetto dei seguenti requisiti dimensionali e costruttivi:
  • impianti a biogas: potenza nominale non superiore a 300 kW elettrici;
  •  impianti a biomasse: potenza nominale non superiore a 1000 kW elettrici;
  •  impianti solari termodinamici: potenza non superiore a 15.000 kW elettrici;
  • impianti eolici off-shore: impianti eolici off-shore floating, ovvero, impianti eolici offshore su fondazioni fisse con distanza minima dalla costa pari a 12 miglia nautiche, senza limitazioni di potenza nominale;
  • impianti fotovoltaici off-shore floating e impianti fotovoltaici floating su acque interne, senza limitazioni di potenza nominale.

Non è consentito l’accesso agli incentivi agli impianti che hanno iniziato i lavori di realizzazione prima della pubblicazione della graduatoria.

Considerazioni preliminari

Il decreto FER 2 si inserisce nel quadro delle plurime misure incentivanti finalizzate a vario titolo al conseguimento degli obiettivi strategici dell’UE relativi al Green Deal europeo, con l’obiettivo di porre fine alla dipendenza dai combustibili fossili russi e ad accelerare la transizione verde.

Il mercato, principalmente sollecitato delle grandi imprese energivore spinte anche dal recepimento della nuova Direttiva Europea Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD), sta vivendo un rinvigorimento della domanda di fornitura di energie rinnovabili per far sì che tali player possano ottemperare ai commitment presi riguardo Piani Net Zero e in particolare alla riduzione delle emissioni indirette.

Queste dinamiche possono trasformarsi in opportunità per l’intera filiera, in quanto:

• da un lato, i produttori di energia elettrica – che dovranno sopportare l’investimento in nuovi impianti di produzione FER – avranno la possibilità sia di pre-allocare grandi volumi di energia prodotta sul medio lungo periodo (alcuni Piani Net Zero prevedono obiettivi al 2050) sia di avere un corrispettivo unitario di vendita stabile nel tempo e correlato alla tariffa incentivante (uno strumento adatto a tale scopo potrebbe essere l’utilizzo di Power Purchase Agreements); e

• dall’altro, le imprese energivore avrebbero la possibilità di acquistare grandi volumi di energia da fonti rinnovabili a prezzo agevolato, andando non solo a ridurre il proprio impatto emissivo ma anche a mitigare i rischi dovuti alla volatilità del mercato elettrico.

La misura in questione, come anticipato, dovrebbe costare complessivamente circa 35 miliardi di euro di aiuti, quindi approssimativamente 1,85 miliardi di euro/anno, da coprire con aumenti in bolletta nella componente Asos, con un onere da calcolare nel delta tra la richiesta dei produttori nelle procedure competitive e i prezzi dell’energia elettrica sui mercati spot.

Sulla base di quanto recentemente rilevato dall’ARERA, benché in tale fase sia complicato effettuare già delle stime, l’aumento per la bolletta del consumatore derivante dalla misura dovrebbe essere di circa 8-10 euro al MWh.

Al netto dei riflessi sulle bollette, il Decreto FER 2 non sembrerebbe aver incontrato particolare apprezzamento tra le principali associazioni di categoria[3] interessate allo sviluppo degli impianti in parola che, negli ultimi mesi, già con riferimento alla precedente versione del Decreto, hanno sollevato non poche remore:

• per le associazioni rappresentative delle biomasse solide è stata ritenuta “punitiva” la riduzione del 3% delle tariffe poste a base d’asta, negli anni successivi all’anno 2024, ritenendo più opportuna una riduzione minore pari all’1%;

• per quanto riguarda il solare termodinamico è stato sottolineato che le tariffe incentivanti appaiono incongruenti con i costi attuali in ragione dei forti aumenti dei materiali e dei servizi. Il riferimento è in particolare ai 200 euro/MWh previsti per gli impianti da 5 MW fino a 15 MW per i quali si reputa necessario un aumento di circa il 50% (300 euro/MWh);

• con riferimento agli impianti di biogas fino a 300 kW, è stata evidenziata la necessità di rivedere i criteri di accesso agli incentivi e i valori della tariffa, in modo che tengano conto dell’incremento dei costi di costruzione degli impianti e delle materie prime, nonché degli effetti dell’inflazione.

Il Decreto FER 2 riprende poi (alla pari di quanto già fatto, tra gli altri, dal Decreto CACER e dall’attuale bozza del Decreto FER X) quanto previsto dalla comunicazione della Commissione Europea 2022/C 80/01 applicando una definizione particolarmente estesa del concetto di “avvio dei lavori” sulla scorta della quale i lavori si intendono avviati “al momento della prima obbligazione che rende un investimento irreversibile quale, a titolo esemplificativo, l’ordine delle attrezzature”.

Sul tema appare opportuno evidenziare che la comunicazione della Commissione Europea 2022/C 80/01 richiamata dal Decreto FER 2 non riguarda unicamente le tariffe incentivanti ma si riferisce in termini generali agli aiuti di Stato concessi per agevolare lo sviluppo di attività economiche in maniera tale da migliorare la tutela dell’ambiente, nonché di attività nel settore dell’energia che sono disciplinate dal trattato, nella misura in cui tali misure di aiuto rientrino nel campo di applicazione di cui alla sezione 2.2 della comunicazione (es. aiuti per il miglioramento delle prestazioni energetiche e ambientali nel settore dell’edilizia; aiuti per l’acquisto e il leasing di veicoli puliti utilizzati per il trasporto aereo, stradale, ferroviario, marittimo e nelle vie navigabili interne etc.).

Il riferimento astratto alla “prima obbligazione” (senza esclusione anche nel caso sia condizionata od essere soggetta ad un termine iniziale) che rende un  investimento irreversibile, ivi incluso l’ordine delle attrezzatture, potrebbe far sì che gli operatori che sono in procinto di ottenere il titolo abilitativo o che lo hanno recentemente ottenuto sospendano lo sviluppo nelle more della pubblicazione della graduatoria interrompendo altresì le attività di reperimento dei materiali preordinati e funzionali alla realizzazione dei progetti, con conseguenze sull’intera filiera di mercato. Ciò oltre a produrre conseguenze sull’intera filiera, potrebbe, inoltre, non conciliarsi con i tempi prescritti per l’entrata in esercizio degli impianti ai sensi del Decreto FER 2 considerate le tempistiche, a volte molto dilatate, che gli operatori devono attendere per la fornitura di tutti i materiali e le attrezzature necessarie per dare effettivo avvio al progetto.

In aggiunta, la sussistenza o meno di “investimenti irreversibili” non sembrerebbe essere un elemento facilmente verificabile in concreto, con l’effetto che il GSE si troverebbe a dover strutturare dei controlli particolarmente complessi al fine di accertare se i partecipanti abbiano o meno, in data antecedente alla pubblicazione della graduatoria, effettuato degli investimenti quali, ad esempio, l’ordine dei materiali necessari per la realizzazione del progetto.

In definitiva i parametri imposti dalla comunicazione della Commissione UE relativa in termini generali agli aiuti di stato c.d. green se, da un lato, appaiono essere coerenti con alcune tipologie di sussidi e contributi (es. aiuti per l’acquisto ed il leasing di veicoli puliti), dall’altro, non sembrano essere in linea con i meccanismi di sostegno delineati dall’attuale bozza del Decreto FER 2. Per l’effetto potrebbe essere opportuno che, anche mediante le regole operative, sia fornito un quadro maggiormente chiaro e dettagliato circa la tipologia ed entità di investimenti sostenibili dagli operatori prima della partecipazione alle aste.

Preme in ogni caso sottolineare che si tratta di profili di attenzione meramente preliminari; difatti la misura si palesa ancora in uno stato embrionale e bisognerà attendere la sua effettiva implementazione per comprendere se vi sarà o meno un effettivo rinvigorimento del mercato dedicato alle rinnovabili innovative o, se diversamente, come temuto da alcuni operatori, le strategie di investimento della maggioranza degli operatori di mercato continueranno a tendere verso fonti green “tradizionali” e a più basso costo.

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[1] Su richiesta del produttore, in luogo del titolo abilitativo alla costruzione e all’esercizio dell’impianto, è possibile accedere alle procedure competitive presentando il provvedimento favorevole di valutazione di impatto ambientale, ove previsto (cfr. Articolo 3, Paragrafo 2 della bozza di Decreto FER 2).

[2] Per maggiori dettagli in merito a tali requisiti si veda l’Allegato 2 del Decreto FER 2.

[3] Tali considerazioni sono pervenute in alcune note del mese di dicembre 2022 di commento sul Decreto FER 2 a cura del Coordinamento Free e del Consorzio Italiano Biogas, quest’ultimo insieme al Consorzio Italiano Biogas.

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